Luật cán bộ, công chức năm 2008: Kết quả, hạn chế và định hướng sửa đổi, bổ sung

- Phân biệt tương đối rõ các nhóm đối tượng điều chỉnh: Cán bộ và công chức trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; Cán bộ, công chức cấp xã; viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập; từ đó quy định nghĩa vụ và quyền, những điều không được làm; bầu cử, tuyển dụng, sử dụng, đánh giá, nâng ngạch (thăng hạng), đào tạo, bồi dưỡng, tiền lương, phụ cấp, khen thưởng, kỷ luật, chế độ nghĩ hưu...) thích hợp với các nhóm đối tượng.

- Quy định nghĩa vụ, quyền của cán bộ, công chức theo 3 nhóm: Nghĩa vụ đối với Đảng, Nhà nước và Nhân dân; nghĩa vụ trong thực thi công vụ; nghĩa vụ của người đứng đầu cơ quan, đơn vị. Quyền của cán bộ, công chức được bảo đảm các điều kiện thi hành công vụ; quyền về tiền lương và các chế độ liên quan đến tiền lương; quyền về nghỉ ngơi và các quyền khác như học tập, nghiên cứu khoa học...

- Quy định đạo đức và văn hóa giao tiếp của cán bộ, công chức; những việc cán bộ, công chức không được làm liên quan đến đạo đức công vụ; những việc không được làm liên quan đến bí mật nhà nước; những việc không được làm những việc liên quan đến sản xuất, kinh doanh, công tác nhân sự và những việc khác theo quy định của pháp luật và của cơ quan có thẩm quyền.

- Quy định căn cứ, điều kiện và phương thức, nguyên tắc tuyển dụng công chức. Theo đó, việc tuyển dụng công chức phải căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế; Việc tuyển dụng công chức được thực hiện qua thi tuyển, trừ trường hợp đặc biệt; bảo đảm công khai, minh bạch, khách quan, đúng pháp luật, có tính cạnh tranh; hình thức và nội dung thi tuyển phù hợp với ngành, nghề để lựa chọn đúng người cần tuyển, gắn với yêu cầu nhiệm vụ và vị trí việc làm.

- Công chức đủ tiêu chuẩn, điều kiện để đảm nhận vị trí việc làm tương ứng với ngạch cao hơn thì được đăng ký dự thi nâng ngạch theo nguyên tắc cạnh tranh, công khai, minh bạch, khách quan và đúng pháp luật.

- Chế độ đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức phải căn cứ vào tiêu chuẩn chức danh, chức vụ lãnh đạo, quản lý và tiêu chuẩn của ngạch công chức và yêu cầu nhiệm vụ. Nội dung bồi dưỡng, gồm: 1) Lý luận chính trị; 2) Kiến thức quốc phòng và an ninh; 3) Kiến thức, kỹ năng quản lý nhà nước; 4) Kiến thức quản lý chuyên ngành, chuyên môn, nghiệp vụ; đạo đức công vụ, đạo đức nghề nghiệp; kiến thức hội nhập quốc tế; 5) Tiếng dân tộc, tin học, ngoại ngữ.

  - Quy định mục đích, nội dung và trách nhiệm đánh giá đánh giá, phân loại đối với cán bộ, công chức. Theo đó, đánh cán bộ, công chức để làm rõ phẩm chất chính trị, đạo đức, năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao. Kết quả đánh giá là căn cứ để bố trí, sử dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dưỡng, khen thưởng, kỷ luật và thực hiện chính sách đối với công chức. Việc đánh giá, phân loại cán bộ, công chức lãnh đạo, quản lý phải dựa vào kết quả hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao lãnh đạo, quản lý. Cán bộ, công chức có hai năm liên tiếp bị đánh giá từ mức hoàn thành nhiệm vụ nhưng còn hạn chế về năng lực trở xuống sẽ được bố trí công tác khác hoặc miễn nhiệm, giải quyết thôi việc.

- Quy định các hình thức và thời hiệu, thời hạn kỷ luật đối với cán bộ, công chức. Thời hiệu xử lý kỷ luật là 24 tháng, kể từ thời điểm có hành vi vi phạm. Khi hết thời hạn thì cán bộ, công chức không bị xử lý kỷ luật. Thời hạn xử lý kỷ luật là 2 tháng, có thể kéo dài nhưng không quá 4 tháng kể từ khi phát hiện đến khi có quyết định kỷ luật.

- Cán bộ, công chức khi đến tuổi nghỉ hưu (nam 60 tuổi, nữ 55 tuổi) được nghỉ hưu mà không thực hiện kéo dài tuổi làm việc, trừ cán bộ giữ chức vụ từ Bộ trưởng hoặc tương đương trở lên.

- Quy định 11 chức vụ cán bộ cấp xã và 7 chức danh công chức cấp xã với số lượng từ 21 đến 25 cán bộ, công chức cấp xã tùy theo phân loại đơn vị hành chính cấp xã; quy định cụ thể về chức trách, nhiệm vụ và tiêu chuẩn, điều kiện của các chức danh công chức cấp xã.

Qua gần 09 năm thực hiện các quy định của Luật Cán bộ, công chức, công tác tuyển dụng, quản lý, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng, bổ nhiệm, đánh giá và khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức đã có những chuyển biến rõ rệt, từng bước đi vào nền nếp, nâng cao năng lực thực thi công vụ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính của đội ngũ cán bộ, công chức, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các tổ chức trong hệ thống chính trị đất nước.

2. Một số hạn chế, bất cập và nguyên nhân

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, việc thực thi Luật Cán bộ, công chức trong thời gian qua đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập nhất định.

a) Về phạm vi đối tượng là cán bộ, công chức và áp dụng Luật Cán bộ, công chức cho một số đối tượng

- Luật Cán bộ, công chức quy định những người trong bộ máy lãnh đạo, quản lý các đơn vị sự nghiệp công lập (người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập; người đứng đầu và cấp phó của người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập thuộc ban, bộ, ngành và tương đương; người giữ các vị trí việc làm gắn với nhiệm vụ quản lý nhà nước trong đơn vị sự nghiệp công lập được giao thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước) là công chức. Tuy nhiên, những người này về cơ bản là hoạt động nghề nghiệp và được xếp hạng theo chức danh nghề nghiệp, hưởng lương từ nguồn thu của đơn vị sự nghiệp công lập và không được hưởng phụ cấp công vụ.

- Khoản 3 Điều 84 Luật Cán bộ, công chứcquy định: “Chính phủ quy định cụ thể việc áp dụng Luật cán bộ, công chức đối với Chủ tịch Hội đồng quản trị, thành viên Hội đồng quản trị, Tổng giám đốc, Phó tổng giám đốc, Giám đốc, Phó giám đốc, Kế toán trưởng và những người giữ các chức vụ lãnh đạo, quản lý khác trong các doanh nghiệp nhà nước; những người được Nhà nước cử làm đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn góp của Nhà nước”. Nghị định số 97/2015/NĐ-CP ngày 19/10/2015 của Chính phủ về quản lý người giữ chức danh, chức vụ tại doanh nghiệp là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, công tác quy hoạch, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, đánh giá, thôi việc, kỷ luật… đối với viên chức lãnh đạo, quản lý doanh nghiệp nhà nước được thực hiện như đối với công chức. Tuy nhiên, do đặc thù hoạt động của doanh nghiệp nên việc thực hiện các quy định về quy hoạch, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, đánh giá, thôi việc, kỷ luật đối với viên chức lãnh đạo, quản lý trong doanh nghiệp gặpnhiều vướng mắc, chưa phù hợp.Mặt khác, tiền lương của những người này gắn với kết quả sản xuất, kinh doanh theo quy định tại Khoản 1, Điều 66 Luật Doanh nghiệp năm 2014 “Công ty trả thù lao, tiền lương và thưởng cho Chủ tịch Hội đồng thành viên, Giám đốc hoặc Tổng giám đốc và người quản lý khác theo kết quả và hiệu quả kinh doanh”, nên thường cao hơn nhiều lần so với cán bộ, công chức, tạo ra bất hợp lý về chính sách tiền lương đối với đội ngũ cán bộ, công chức.

b) Về đánh giá, phân loại cán bộ, công chức

Luật Cán bộ, công chức quy định, việc tuyển dụng, sử dụng công chức được quy định là căn cứ vào vị trí việc làm, nhưng chưa quy định đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ theo vị trí việc làm. Đồng thời Luật quy định “Công chức 02 năm liên tiếp hoàn thành nhiệm vụ nhưng còn hạn chế về năng lực hoặc có 02 năm liên tiếp, trong đó 01 năm hoàn thành nhiệm vụ nhưng còn hạn chế về năng lực và 01 năm không hoàn thành nhiệm vụ thì cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền bố trí công tác khác” (Khoản 3, Điều 58). Tuy nhiên,do thiếu tiêu chí đánh giá cụ thể gắn với tiêu chuẩn, chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và hiệu quả công việc của mỗi cán bộ, công chức, nên trên thực tế chưa cơ sở để loại bỏ những người không hoàn thành nhiệm vụ ra khỏi bộ máy công vụ.

c) Về thi nâng ngạch công chức

Theo quy định, “việc nâng ngạch phải căn cứ vào vị trí việc làm, phù hợp với cơ cấu công chức của cơ quan, tổ chức, đơn vị và thông qua thi tuyển”; kỳ thi nâng ngạch được tổ chức theo nguyên tắc cạnh tranh, công khai, minh bạch, khách quan và đúng pháp luật.

Tuy nhiên, thực tế cho thấy việc thi nâng ngạch chưa theo đúng mục đích, yêu cầu, “công chức được chuyển ngạch phù hợp với nhiệm vụ được giao”. Ở không íttổ chức, cơ quan, đơn vị, địa phương, việc thi nâng ngạch chủ yếu nhằm giải quyết chế độ tiền lương, thu nhập của cán bộ, công chức. Các quy định về ngạch bậc và quy định về vị trí việc làm gắn với tiền lương còn chưa rõ ràng dẫn tới rất khó triển khai trên thực tế, chưa phát huy hiệu lực, hiệu quả.

d) Về kỷ luật đối với cán bộ, công chức

Trong thời gian vừa qua, một số trường hợp là cán bộ, công chức vi phạm trong thời gian công tác nhưng đã nghỉ hưu hoặc chuyển công tác ra khỏi khu vực nhà nước đã bị xử lý kỷ luật về Đảng và xử lý kỷ luật về chính quyền. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành chưa có quy định điều chỉnh vấn đề này, do đó nhiều cơ quan, đơn vị còn lúng túng trong việc xem xét kỷ luật cán bộ, công chức đã thôi công tác để bảo đảm công bằng, khách quan.

 Quy định về thời hiệu xử lý kỷ luật là 24 tháng và thời hạn xử lý kỷ luật là 2 tháng, kéo dài không quá 4 tháng đối với cán bộ, công chức là quá ngắn, không bảo đảm tính nghiêm khắc đối với việc xử lý cán bộ, công chức, viên chức có hành vi vi phạm. Một số trường hợp đã bị xử lý kỷ luật về Đảng (hoặc đã bị xử lý hình sự nhưng cho hưởng án treo) khi xét kỷ luật theo quy định của Luật thì đã hết thời hiệu, thời hạn.

đ) Về cán bộ, công chức cấp xã

- Quy định hiện hành về khung số lượng cán bộ, công chức cấp xã từ 21 đến 25 người và từ 19 đến 23 người hoạt động không chuyên trách tùy theo phân loại đơn vị hành chính cấp xã là chưa phù hợp với thực tế diện tích, dân số của các đơn vị hành chính cấp xã. Thực tế có xã chỉ có 1.000-2.000 người dân, diện tích hẹp được bố trí 21 cán bộ, công chức cấp xã, nhưng có xã diện tích rộng lớn hoặc phường trên 50.000 người dân, tối đa cũng chỉ được 25 cán bộ, công chức cấp xã là rất bất hợp lý, đồng thời không khuyến khích việc sáp nhập các đơn vị hành chính cấp xã chưa đủ tiêu chí về diện tích và dân số theo Nghị quyết 18 NQ/TWngày 25/10/2017 Trung ương 6 (Khóa XII) “khuyến khích sáp nhập, tăng quy mô các đơn vị hành chính các cấp ở những nơi có đủ điều kiện để nâng cao năng lực quản lý, điều hành và tăng cường các nguồn lực của địa phương”.

- Tính liên thông giữa cán bộ, công chức cấp xã với cán bộ, công chức cấp huyện đang bị hạn chế trong điều kiện phần lớn, công chức cấp xã có trình độ đào tạo đại học, đã qua thi tuyển công chức cấp xã. Mặt khác điều đó gây cản trở việc luân chuyển, điều động cán bộ, công chức cấp huyện tăng cường cho cấp xã hoặc để bồi dưỡng qua thực tiễn cơ sở.

Có nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan dẫn đến những hạn chế, vướng mắc nêu trên, trong đó có nguyên nhân là trong quá trình nghiên cứu, xây dựng các văn bản, đề án triển khai thực hiện Luật Cán bộ, công chức, do có nhiều vấn đề mới, phức tạp liên quan đến việc đổi mới về cơ chế quản lý cán bộ, công chức; có những vấn đề lần đầu tiên được triển khai thực hiện ở nước ta (như mô tả, xác định vị trí việc làm, tổ chức thi nâng ngạch theo nguyên tắc cạnh tranh) hoặc có những vấn đề liên quan đến các quy định của pháp luật chuyên ngành khác đang trong quá trình xây dựng, hoàn thiện (như Luật Doanh nghiệp, Luật phòng, chống tham nhũng) dẫn đến việc chậm triển khai một số quy định của Luật Cán bộ, công chức trong thực tế. (Ví dụ như việc xác định vị trí việc làm, tổ chức thi nâng ngạch công chức theo nguyên tắc cạnh tranh, thi hoặc xét thăng hạng chức danh nghề nghiệp viên chức...). Việc phối hợp trong công tác xây dựng các văn bản giữa các cơ quan chức năng chưa nhịp nhàng, hiệu quả. Việc tham gia ý kiến của các Bộ, ngành và địa phương chưa phát huy được hết tinh thần trách nhiệm, còn bị chậm.

3. Một số đề xuất về sửa đổi, bổ sung Luật Cán bộ, công chức

Quán triệt các quan điểm của Đảng tại Nghị quyết Trung ương 6 (Khóa XII) về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả trong đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy bảo đảm tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và Nghị quyết Trung ương 7(Khóa XII) về tập trung xây dựng đội ngũ cán bộ các cấp, nhất là cấp chiến lược, đủ phẩm chất, năng lực và uy tín, ngang tầm nhiệm vụ, để thực hiện mục tiêu đến năm 2020 “Thể chế hóa, cụ thể hóa Nghị quyết thành các quy định của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước về công tác cán bộ, xây dựng và quản lý đội ngũ cán bộ”[1], cần nghiên cứu hoàn thiện thể chế quản lý cán bộ, công chức, trước hết là sửa đổi, bổ sung Luật Cán bộ, công chức. Cụ thể như sau:

a) Sửa đổi, bổ sung quy định tách bạch cán bộ, công chức, viên chức và các đối tượng áp dụng pháp luật về cán bộ,  công chức theo hướng:

Quán triệt quan điểm Nghị quyết số 19-NQ/TW của Trung ương 6(khóa XII) đề ra chủ trương “Không thực hiện chế độ công chức trong đơn vị sự nghiệp công lập (trừ các đơn vị phục vụ nhiệm vụ chính trị và phục vụ quản lý nhà nước)”[2], Luật Cán bộ, công chức sửa đổi không quy định chế độ công chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập và các hội chính trị - xã hội - nghề nghiệp, xã hội – nghề nghiệp,hội xã hội; Không áp dụng các quy định của Luật Cán bộ, công chứcđối với những người giữ chức danh, chức vụ tại doanh nghiệp là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.

b)Sửa đổi quy định về tuyển dụng công chức.

- Ban hành các quy định nhằm đáp ứng yêu cầu “Quy định khung cơ chế, chính sách ưu đãi để phát hiện, thu hút, trọng dụng nhân tài có trọng tâm, trọng điểm, nhất là các ngành, lĩnh vực mũi nhọn phục vụ cho phát triển nhanh, bền vững”. Và “Hoàn thiện cơ chế, đẩy mạnh thu hút, tạo nguồn cán bộ từ sinh viên tốt nghiệp xuất sắc, cán bộ khoa học trẻ có triển vọng và đặc biệt quan tâm đào tạo, bồi dưỡng, rèn luyện lớp cán bộ kế cận”[3].

- Quán triệt chủ trương tiếp tục đổi mới công tác tuyển dụng theo hướng “Thống nhất việc kiểm định chất lượng đầu vào công chức để các địa phương, cơ quan, đơn vị lựa chọn, tuyển dụng theo yêu cầu, nhiệm vụ; đồng thời, nghiên cứu phân cấp kiểm định theo lĩnh vực đặc thù và theo vùng, khu vực”[4], sửa đổi các quy định của Luật Cán bộ, công chức về phương thức, nguyên tắc và cơ quan tuyển dụng công chức.

c) Sửa đổi, bổ sung chế độ nâng ngạch theo vị trí việc làm và chức vụ, chức danh lãnh đạo, quản lý thông qua thi cạnh tranh hoặc xét nâng ngạch tùy điều kiện, đặc điểm loại hình cơ quan, đơn vị và tính chất hoạt động công vụ.

d) Bổ sung quy định về thi tuyển lãnh đạo, quản lý.

đ) Thực hiện yêu cầu “Đổi mới công tác đánh giá cán bộ theo hướng:Xuyên suốt, liên tục, đa chiều, theo tiêu chí cụ thể, bằng sản phẩm, thông qua khảo sát, công khai kết quả và so sánh với chức danh tương đương; gắn đánh giá cá nhân với tập thể và kết quả thực hiện nhiệm vụ của địa phương, cơ quan, đơn vị” do Nghị quyết số 26-NQ/TW Trung ương 7 khóa XII đề ra, sửa đổi, bổ sung quy định về phân loại, đánh giá cán bộ, công chức theo hướng bảo đảm các tiêu chí đánh giá cán bộ, công chức mang tính định lượng cụ thể, khách quan; gắn vào công việc, hoàn cảnh cụ thể và gắn với cơ chế, chính sách, điều kiện, hoàn cảnh cụ thể hoạt động thực thi công vụ của cán bộ, công chức.

+ Quy định bộ tiêu chí cơ bản đánh giá, phân loại cán bộ, công chức, từ đó các cấp, các ngành cụ thể hóa phù hợp với đặc điểm, chức năng, nhiệm vụ của các loại hình cơ quan, đơn vị.

+ Thay thế mức đánh giá, xếp loại cán bộ, công chức “Hoàn thành nhiệm vụ nhưng còn hạn chế về năng lực” bằng mức “Hoàn thành nhiệm vụ”

+ Bổ sung tiêu chí sự hài lòng của người dân, tổ chức được phục vụ trong việc đánh giá, phân loại cán bộ, công chức cấp xã.

+ Bổ sung quy định, tùy theo đặc điểm tổ chức, hoạt động của cơ quan, tổ chức có thể tiến hành đánh giá, phân loại cán bộ, công chức hàng tháng, hàng quý.

e) Bổ sung quy định kỷ luật cán bộ, công chức; sửa đổi quy định thời hiệu xử lý kỷ luật và các quy định khác liên quan đến cán bộ, công chức bị kỷ luật.

- Thực hiện nhiệm vụ “Xây dựng quy định về thẩm quyền, trách nhiệm của người đứng đầu trong công tác cán bộ và quản lý cán bộ; xử lý nghiêm những người có sai phạm, kể cả khi đã chuyển công tác hoặc nghỉ hưu”[5], bổ sung các quy định: Quy định cán bộ, công chức sau khi chuyển công tác, nghỉ việc hoặc nghỉ hưu mới phát hiện vi phạm vẫn phải xem xét, kết luận và xử lý kỷ luật.

- Sửa đổi quy định về thời hiệu và thời hạn kỷ luật cán bộ, công chức”:

+ Thời hiệu kỷ luật 5 năm đối với những hành vi vi phạm đến mức phải kỷ luật bằng hình thức khiển trách; 10 năm đối với những hành vi vi phạm đến mức phải kỷ luật bằng hình thức cảnh cáo hoặc cách chức.

+ Thời hạn xử lý kỷ luật tối đa là 12 tháng, kể từ ngày phát hiện công chức có hành vi vi phạm pháp luật cho đến ngày cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền ra quyết định xử lý kỷ luật. Trường hợp vụ việc có những tình tiết phức tạp cần có thời gian thanh tra, kiểm tra để xác minh làm rõ thêm thì thời hạn xử lý kỷ luật có thể kéo dài nhưng tối đa không quá 18 tháng.

h) Sửa đổi, bổ sung quy định đối với đội ngũ cán bộ, công chức xã

- Thực hiện chủ trương “Nghiên cứu thực hiện cơ chế, chính sách liên thông, bình đẳng, nhất quán trong hệ thống chính trị; liên thông giữa cán bộ, công chức cấp xã với cán bộ, công chức nói chung”[6], quy định điều kiện, tiêu chuẩn liên thông giữa cán bộ, công chức cấp xã với cán bộ, công chức theo hướng bảo đảm quyền và nghĩa vụ của cán bộ, công chức.

- Để “Sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật liên quan nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã và quy định khung số lượng cán bộ, công chức cấp xã cho phù hợp theo hướng xác định rõ vị trí việc làm, tiêu chuẩn chức danh, đặc thù của địa phương và bảo đảm giảm biên chế”[7], cần bổ sung quy định khung về số lượng tối thiểu và tối đa cán bộ, công chức cấp xã căn cứ chủ yếu theo diện tích, dân số và mức độ phát triển kinh tế, thu ngân sách.

- Phân cấp thẩm quyền bố trí cụ thể các chức danh cán bộ, công chức cấp xã cho chính quyền cấp huyện và tỉnh.

Trên cơ sở Luật Cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung, Chính phủ, các bộ, ngành nghiên cứu ban hành hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn quy định về tuyển dụng, sử dụng, quản lý cán bộ, công chức đồng bộ, nhất quán, hệ thống; tránh tình trạng chậm ban hành hoặc thường xuyên bổ sung, thay đổi gây lúng túng trong việc thực hiện, ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả quản lý đội ngũ cán bộ, công chức./.